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近年來，我國北京、上海、深圳、武漢、杭州和南昌等多個城市頻繁出現城市內澇，受災城市數量、規模、經濟損失程度和人員死傷均呈顯著上升的態勢。2013年，全國31省(自治區、直轄市)中縣級以上城市受淹234個，直接經濟損失3100多億元。為有效應對城市內澇的高發態勢，逐步削減城市雨洪風險，國務院辦公廳、住房城鄉建設部、水利部和財政部等部門自2010年開始，逐步通過頂層政策設計，要求地方加強城市雨洪管理、改善城市排水能力和構建有中國特色的海綿城市體。2014年4月，習近平在關于保障水安全重要講話中指出，要根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化布局；盡可能減少對自然的干擾和損害，節約集約利用土地、水、能源資源；解決城市缺水問題，必須順應自然，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。特別是2014年11月，住房城鄉建設部發布《關于印發海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建（試行）的通知建城函〔2014〕275號》，對于強化地方開展海綿建設的工程技術能力起到關鍵性作用。據不完全統計，截止2015年1月，四個省份（福建、海南、四川和臺灣）和九個城市（南寧、昆明、廣州、巢湖、南京、西安、青島、秦皇島和哈爾濱）均不同程度在海綿城市規劃、工程設計和建設運營等方面率先啟動。

2015年4月，住房城鄉建設部和財政部確定了武漢、濟南和重慶等16個第一批海綿城市試點。據估算，中央財政資金補貼累計總額將超過300億元（三年）。與其他國家級示范相比，屬于中等偏上規模的財政支持（棚戶區改造）。加強對政府投資項目的績效監管，是規范使用財政資金和有效引導市場參與的重要樞紐，構建科學的績效評價方法，對于包括海綿城市在內的大中型城市建設項目，具有良好的示范作用，有效實現可追蹤、可查詢、可監督和可問責。通過海綿城市試點示范項目投資建設平臺的建設，來逐步優化和統籌中央財政投資項目的流程和實現有效監管，并為構建起國家、省和市三級政府投資項目平臺提供有效經驗，兼具有效防控地方債務等問題。2015年8月，海綿城市績效評價方法的出臺，明晰了對中央財政資金的使用要求，并對試點示范城市的建設成效提出了指引。同期城建系統在推進綜合管廊的試點示范（資助力度與海綿城市相當）和智慧城市單項試點（與科技部等部委協同），財政系統在推進PPP（公私合營伙伴關系），為地方城市開展海綿城市示范建設提供了有效的政策依據、財政支持和融資創新。

通過對首批16個試點城市方案的研究，發現試點示范主要是從主要工程和重點地塊出發，全市（縣、區）范圍的海綿體建設，較為有限。海綿體建設與其他市政設施、公服設施相比，增量成本較低，有的如果應用綠色材料，甚至低于常規建設投入；有的通過設計調整優化，增量成本相當有限。與傳統的城市排水管網建設相比，具有較好的低沖擊建設效果，在設計、建設和材料應用等方面，均體現就地取材、依靠自然豎向和應用自然能力的特點。因此，海綿城市的創建，自國家財政政策和城市內澇形勢等多方因素的促進下，目前成為城市建設的重要理念。

截止2015年8月底，僅半年時間，31省(自治區、直轄市)和234個曾受到內澇縣級以上的城市中，分別有51.6%（16個）和32%（75座）的縣級以上城市將海綿城市工作列入政府報告或部門年度工作重點，部分城市啟動中心城區，以致全市域的海綿城市總體規劃，武漢、池州等城市發布了市級海綿城市規劃設計導則，其中蘊含超過千億級的投資，對海綿城市這一新興城市建設理念下的規劃、建設和運營的產能需求極為迫切。如能有效引導市場參與，將可能產生和城市綠道相當的試點推廣成效。因此，需要海綿城市行業中產業鏈企業的參與（如規劃設計單位、建材提供商、運營服務商等）。從政府角度出發，有意培育和引導該產業的孵化與發展，同時形成具有可復制可推廣的低成本海綿城市建設模式，充分體現試點示范的全局性價值。引導產業孵化（培育和發展海綿城市上中下游生產鏈，激發市場參與的活力），注重海綿城市行業平臺的建設，促進產業鏈條的孵化，推進海綿城市國家、區域性聯盟和會展的舉辦，擴大試點地區之間溝通交流，通過行業平臺促進試點示范城市經驗的傳播和共享。重點對試點城市的產業發展規律進行專題研究，以促進新興產業的培育。

海綿城市行業發展總體概況

本研究調研范圍主要包括我國31個省、直轄市和自治區（不含港澳臺），截至2015年8月，從事海綿城市建設的企業總數約為84家，覆蓋我國48.4%的?。ㄊ?、區），超過一半的省份基本沒有專門從事海綿城市建設的企業，其中位居前五的?。ㄊ?、區）的依次是江蘇、廣東、北京、上海和山東(圖1)，占行業企業數的比例分別為22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，前五個地區的累計總和約占行業總量82.1%。

當前從事海綿城市規劃建設的企業類型主要包括四類：1、完全以雨水利用為核心，圍繞“滲、滯、蓄、凈、用、排”理念設計業務服務的專業化企業，全國范圍企業總數少于15家（其中，市級以上高新技術企業約10家），且分布主要集中在北京、深圳和上海；2、從虹吸、排水等傳統防雨企業衍生，將業務擴展到雨水利用領域，目前該類企業由于從事防雨較早，且企業數量較多（超過70%），是雨水利用企業的組成主體;3、傳統建材行業中，部分從事環保建材，特別是從事滲水性好的生態地磚等材料的企業,其中包括國家級高新技術企業1家;4、經過40余年的發展，我國水處理行業基本成熟，其中有部分涉及到雨水水質和水量的處理企業。雨水處理作為城市水處理的組成部分，有少量企業開始關注到雨水綜合利用，并實施雨水綜合利用工程設計、設備安裝和施工建設（總量約為11%）。

結合企業規模、技術能力、專業化程度和工程經驗等，初步判定了調研企業中的龍頭企業，共計22家（約占總量的26.2%），分布主要集中在北京、廣東（主要集中在深圳）和上海等地（表7）。北京、深圳和上海是開展海綿城市建設技術應用研發創新和產能服務的中心。

編制“十三五”發展規劃，構建頂層設計

我國當前各級政府和行業部門，均在開展面向“十三五”的前期研究工作，總結研究“十二五”期間的發展進展和存在的突出問題，為“十三五”規劃的編制提供科學依據。海綿城市，作為我國城市發展新時期，黨和國家領導提出的，應對城市雨洪災害的關鍵性理念，對于緩解和改善我國城市洪澇總體態勢，為有效解決城市雨水問題提供了政策契機。把握“十三五”，運用行業規劃統籌的手段，結合已經發布的海綿城市政策，保障下一個五年期海綿城市建設的延續性，編制系統性行業規劃，構建頂層設計，規范和統籌海綿城市建設行業總體規模和空間布局，建立海綿城市管理的體制與機制，形成多部門齊抓共管的協作模式，扶持帶動有能力，包括排水企業在內的相關行業參與到雨水綜合利用的產業開發之中，培育新的行業，重點引導城市排水行業對于雨水的傳統處置模式，并努力實現雨水利用體系與建設、園林和交通等部門的有效銜接，形成城市低沖擊開發的新態勢。

 實施海綿城市建設六位一體行業創新工程

    打破政策、規范等瓶頸，建設六位一體（設計、設備、材料、施工、運營和模擬）行業創新工程，改變對雨水的傳統處置思路，推廣成功的工程技術經驗。當前，雨水利用必須依靠政府。我國部分城市推行中水利用都遇到難題，雨水利用更加困難，經濟性和絕對量等方面均劣勢明顯。建議首先從倡導分散式利用開始，以小區為單位，開展雨水收集試點；結合公共建筑，開展項目應用。與此同時，應重視規劃的有效性和經濟合理性。按照海綿城市“滲、滯、蓄、凈、用、排”等原則實施空間規劃，并注重部門之間的銜接和配合，如園林部門管綠地、環保部門管水質和城建部門管網線，要取得試點成效，必須要依靠多家行政主管部門的協同、配合，鎖定癥結、完善標準和修訂規范。當前，絕大多數城市，圍繞雨水還是以排為核心出發點，主要是考慮城市安全，對于雨水綜合利用，缺乏統一認知和實踐工具支撐。因此，現階段從基本面來看，針對雨水利用，建議通過海綿體的建設，將富余的雨水通過收集、滲透、輸送，嘗試開展應用，并最終返回到自然，補給地表（下）水，要實現海綿城市開發的成功商業模式目前還不具備條件。

支持行業平臺建設，有效扶持雨洪新產業

中國中部的一些城市洪澇災害造成的經濟損失平均約為GDP的1.5%。據不完全統計，我國現有從事雨水利用的企業不超過150家，且分布高度不均衡，海綿城市的發展肯定和其產業孵化密切相關，而目前海綿城市產業還是很脆弱的，需要政府的扶持。有些城市想做海綿城市，但是它所在的城市甚至整個省都沒有一家相關企業。國家投入財政資金支持的同時，應該引導民間資本的參與。海綿城市產業中很多企業屬于創業型企業，規模較少，需要政府合理的去引導他們，給他們找市場，從而有效地防止因為市場虛高給觀望的創業者提供錯誤信息。與此同時，探索由政府牽頭引導和整合市場力量的參與，通過規劃部門實現海綿城市規劃與傳統規劃體系的銜接，通過公用事業特許經營等PPP模式激發市場參與活力，逐步改善城市雨洪災害現狀。

開展國際試點示范，拓寬產業推廣新渠道

德國、日本、美國、澳大利亞等國家在城市雨洪風險管控和雨水綜合利用方面有超過三十年的法律法規、公共政策、技術開發和工程實踐經驗，其中德國部分專業化程度高的企業，擁有七十年的歷史，在雨水管理、雨水集蓄利用和沉積設備等經驗豐富（圖4），銷售網絡遍布全球，代表性案例包括柏林坡斯坦廣場、慕尼黑國際展覽中心和慕尼黑新機場等雨水綜合利用工程。我國海綿城市企業在雨洪模擬方面，處于起步階段，開展海綿城市規劃和工程建設需要開發適合我國城市暴雨特征和雨洪模式的軟件支持，相關的模型和軟件包括洪水管理模型( SWMM，美國環保局)、MIKE URBAN(或MOUSE，丹麥水力學研究所)、InfoWorks CS（英國Wallingford軟件公司）、擴散式雨水徑流模型(DR3M-QUAL，美國地質勘察局)和蓄水、處理與溢流模型(STORM，美國陸軍工程兵團)等。通過與相關國際政府部門和技術單位聯合，在我國遴選徑流系數控制的重點地區開展國際性試點示范，有助于直接將先進雨洪控制與利用經驗綜合引入，為加快我國自主研發創新提供渠道。與此同時，國際合作具有良好的外事性特點，政企重視程度和參與水平總體良好，在生態城市和智慧城市領域成功的國際合作經驗，為海綿城市的國際合作提供了啟示。

海綿城市建設的國外工程經驗（以德國為例）

支持關鍵技術攻關培育區域性服務新主體

圍繞海綿城市建設的關鍵性技術：規劃技術（雨洪敏感區劃分技術、徑流系數區劃技術）、建設技術（下凹式綠地、透水鋪裝、屋頂綠化）、運營技術（基于GIS的雨水運營管理體系、雨洪風險控制體系）等，展開集成創新。當前，海綿城市建設企業主要集中在北京、上海和深圳等特大型城市，而海綿城市的市場需求則遍布東部絕大多數地區。本次初步調研的企業中，僅有10.7%在其他城市設置分公司或辦事處，設置時間基本都是近三年，進一步驗證了地方城市對于城市雨洪利用技術的市場需求。因此，培育跨區域性大中型企業主體，是滿足海綿城市建設的客觀需要。促進北京、廣東、上海和江蘇等已有產業基礎的地區加快海綿城市試點示范的范圍，同步培育中部地區（湖北、湖南、安徽和江西等）海綿城市建設企業。

城市內澇、灰霾和擁堵等關鍵性問題已經對大中城市的正常運行構成威脅，伴隨城鎮化進程中人口的外部性集聚和城市的內生性增長，城市危機隱患常在，北京的非首都功能疏導牽引的京津冀協同發展，既是首都發展的需要，更是緩解城市問題的應急手段。城市灰霾通過區域協同、產業升級、排放控制和行業培育，在逐步改善，但同時又有光化學污染的問題。城市擁堵的形勢因情況的復雜性，仍然形勢嚴峻，靠行政調控和市場調節均面臨難度。城市環保部門和交通部門分別在治霾、治堵中注重通過行業的引導來發揮市場調節功能。內澇作為復雜性的城市問題，涉及城建（設施）、水務（水體）、環保（水質）、綠化（用水）等多部門。推動海綿城市設施建設，通過設施承載多元化功能，是實現雨水可調、可控、可用，減少城市洪災的關鍵性手段，提供人工性的自然方法，來提高城市雨水承載能力。因此，城建領域先行探索，協同相關部門并行創新，是緩解城市水患的有效路徑。引導行業力量參與、負責海綿城市建設，用政府購買服務的方式，培育和激發市場活力，逐步進入城市建設配套費等財稅機制，扭轉城市高沖擊建設態勢。有效調節市場要素配置向海綿城市創新集聚，形成海綿城市設施建設投資模式與傳統高沖擊模式的有效競爭，通過政策淘汰或限制落后產能在城市建設中的應用，改善和增強城市綜合承載骨架。

扶持海綿城市企業成長，促進海綿城市行業建設，是新型城鎮化進程中，通過市場力量，緩解日益突出的城市內澇問題的關鍵性措施。當前，我國海綿城市企業處于培育的起步期，企業規模、產業水平、服務能力、創新水準和輻射能力，均較為薄弱，將海綿城市市場培育工作納入到編制“十三五”行業發展規劃的戰略層面，是持續做好頂層設計、持續堅定市場信心的關鍵性渠道，逐步向低沖擊的城市開發轉型升級。